Selama lima tahun terakhir, menyusul lahirnya UU No. 22/1999, otonomi desa menjadi bahan pembicaraan, perdebatan, kajian dan advokasi. Para pemimpin desa, misalnya, mengorganisir diri melalui asosiasi untuk menuntut pemerintah agar memberikan otonomi yang lebih besar kepada desa, seraya membagi kewenangan dan keuangan secara seimbang kepada desa. Apa yang dilakukan oleh para pemimpin desa kian diperkuat oleh dukungan advokasi para akademisi, NGO maupun lembaga-lembaga donor internasional. Melalui proses pembelajaran dan pengorganisasian, kerja-kerja kelompok intermediary ini semakin memperluas dan mengeraskan “suara desa” untuk memperkuat otonomi desa. Mereka yakin betul bahwa penguatan otonomi desa mempunyai beberapa tujuan: memberikan pengakuan terhadap lokalitas yang eksistensinya jauh lebih tua ketimbang NKRI; membawa negara lebih dekat pada rakyat desa; membangkitkan potensi dan prakarsa lokal; menciptakan pemerataan dan keadilan; memberdayakan kekuatan rakyat pada level grass root; memperbaiki kualitas layanan publik yang relevan dengan preferensi lokal; dan lain-lain.

Namun, suara desa yang kian mengeras itu sering berbenturan dengan sikap dan kebijakan pemerintah supra-desa. UU No. 22/1999 beserta peraturan pelaksa-naannya (seperti PP No. 76/2001) terasa sulit dilaksa-nakan serta diwarnai dengan perbedaan tafsir dan benturan kepentingan. Pihak pemerintah supradesa ada yang bersikap hati-hati, ada yang khawatir dan ada pula yang menolak tegas gagasan otonomi desa. Lalu bagaimana “rekayasa” desa yang paling tepat? Seperti apa potret otonomi desa yang terbaik? Pertanyaan ini akan selalu mewarnai ruang debat tentang desa, sekaligus menjadi tantangan kebijakan ke depan.

Perdebatan
Sejauh ini wacana otonomi desa diwarnai oleh perdebatan empat perspektif. Pertama, perspektif maksimalis, yang berupaya memperjuangkan otonomi desa secara maksimal dalam konstitusi. Seorang kolega dari Universitas Brawijaya, Ibnu Tricahyo, selalu mengatakan bahwa kebijakan yang berorientasi pada pembagian kewenangan dan keuangan kepada desa sebenarnya merupakan kebijakan parsial, sehingga advokasi otonomi desa harus dilakukan dengan cara mempertegas pengaturan konstitusi atas kedudukan desa dalam ketatanegaraan Indonesia. Kedudukan desa itu, tutur Ibnu, harus otonom di hadapan negara, bukan sekadar subsistem dari pemerintahan kabupaten.

Itu adalah pandangan maksimalis dari sisi legal-formal. Kalau dari sisi sosiologis, para aktivis NGO pejuang adat dan pembaharuan agragia mengatakan bahwa otonomi desa harus dimulai dengan pemilihan property right komunitas lokal dan pembaharuan agraria. Dengan penuh semangat, mereka mengatakan bahwa pemba-haruan agraria adalah alas pembaharuan desa, dan juga otonomi desa.

Kedua, perspektif yang ber-cita-cita menghapuskan peme-rintahan desa dari Indonesia, yang kemudian digantikan dengan pengakuan dan penguatan kesatuan masya-rakat hukum adat (self-governing community). Arti-nya, desa (atau dengan nama lainnya) sebagai kesatuan masyarakat hukum adat mem-punyai hak untuk mengelola rumah tangganya sendiri dan kepentingan masyarakat se-tempat, tanpa harus dibebani dengan urusan administrasi pemerintahan. Urusan administrasi pemerintahan menjadi domain kabupaten, dan pemerintah mempunyai tanggungjawab memberikan pelayanan publik kepada warga masyarakat. Pola seperti ini terjadi di banyak negara, baik di Eropa maupun Amerika, dimana unit lokal bukan sebagai pemerintah lokal (local-self government), melainkan hanya sekadar sebagai komunitas yang dikelola berda-sarkan prinsip civic engagement (bukan birokrasi). Jika warga akan memperoleh layanan administratif bisa berhubungan dengan unit sub-district atau kecamatan.

Gagasan itu sebenarnya bisa membuat struktur pemerintahan Indonesia menjadi lebih sederhana. Tetapi tentu tidak relevan dengan konteks historis Indonesia. Desa, atau apapun namanya, sejak dulu punya kewenangan untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri, termasuk mengendalikan pemerintahan lokal. Orang desa, atau paling tidak para elite desa, bakal marah besar jika pemerintahan desa dihilangkan dari Indonesia.

Ketiga, perspektif sentralis yang sering muncul dari para pejabat supradesa. Banyak pejabat yang berpandangan secara konservatif terhadap desa. Bagi mereka, otonomi desa tidak relevan dengan prinsip NKRI, dan UU sudah menggariskan bahwa desa merupakan subsistem kabupaten/kota. Otonomi desa, tutur mereka, justru akan menimbulkan masalah baru bagi otonomi daerah karena secara riil desa tidak punya sumberdaya, desa tidak siap mengelola otonomi. Argumen tentang NKRI mereka sebenarnya tidak bermakna dan menyebalkan. NKRI sering hanya digunakan untuk tameng sentral-isasi dan penumpukan kekayaan, seraya menjadikan desa sebagai obyek. Seorang Kwik Kian Gie sekalipun, yang dinilai sebagai negarawan progresif, akan terlihat konservatif kalau sudah bicara NKRI dan otonomi daerah. Ber-bagai kelemahan (kebodohan, keterbelakangan, ketertinggalan dan ketidaksiapan) yang melekat pada daerah dan desa selama ini sebenarnya akibat dari sentral-isasi NKRI.

Keempat, perspektif inkrementalis, yang selama ini saya anut. Saya selalu berkata bahwa otonomi desa bukan untuk menjadikan desa merdeka dan berdaulat, melainkan hendak menempatkan desa pada posisi yang sebenarnya, yaitu sebagai subjek yang harus dihargai dan terus-menerus didorong untuk berkembang maju. Otonomi desa adalah sebuah semangat dan proses yang berkelanjutan untuk mendorong pemberdayaan, pemerataan, kesejahteraan, keadilan, dan kemandirian masya-rakat desa. Pengembangan otonomi desa tidak harus dilakukan secara maksimalis dengan melakukan amandemen konstitusi yang menegaskan kedudukan desa sebagai entitas otonom, melainkan dengan cara bertahap membagi kewenangan dan keuangan kepada desa. Pada saat yang sama, pihak pemerintah supradesa perlu mendorong subsidiarity serta memfasilitasi capacity building dan supervisi agar pemerintah desa secara bertahap mampu mengembangkan kapasitas mengelola kewenangan dan keuangan, serta bertanggungjawab dalam pengelolaan pelayanan publik.

Desa Adat
Pembicaraan tentang kewenangan dan otonomi desa bisa dinilai bias Jawa. Desa-desa di Jawa sudah terbentuk struktur pemerintahan secara tunggal dengan batas-batas wilayah yang jelas, tidak lagi dihadapkan pada benturan antara desa negara dengan adat. Di banyak daerah di Luar Jawa, benturan antara domain adat dengan desa negara masih sangat tampak. Dualisme antara kepala desa dengan pemimpin adat telah membuat urusan publik (pemerintahan dan pembangunan) tidak berjalan secara efektif. Kepala desa beserta perangkatnya hanya berurusan dengan masalah administratif yang sangat sederhana, sementara legitimasi sosial dari masyarakat diberikan kepada pemimpin adat. Tetapi adat tidak mempunyai akses politik secara formal terhadap penyelenggaraan pemerintahan lokal. Pengalaman IRE di Musirawas, Landak, Bali dan Timur Tengah Selatan memperlihatkan kisah konfliktual di tingkat lokal itu. Orang lalu bertanya, kewenangan dan otonomi akan diberikan kepada siapa, kepada desa atau kepada adat? Pemberian otonomi (kewenangan dan keuangan) kepada desa negara jelas akan ditentang oleh adat, sementara adat tidak mungkin memperoleh otonomi karena adat bukan sebagai subjek hukum.

Karena itu pembaharuan desa adat di Luar Jawa mau tidak mau harus dimulai dengan pemben-tukan kembali (recreating) kesa-tuan masyarakat hukum, yang menggabungkan antara desa (local-self government) dan adat (self-governing community) men-jadi struktur pemerintahan tung-gal di tingkat lokal. Integrasi antara desa dan adat membawa implikasi terhadap beberapa hal: (1) pembentukan model peme-rintahan lokal yang sesuai dengan sejarah adat dan regulasi negara, (2) penegasan tentang batas-batas wilayah dan property right desa baru; (3) pemulihan identitas lokal dan modal sosial; dan (4) pengalihan kewenangan dan keuangan kepada desa baru. Upaya ini berarti sudah melangkah untuk memutus benturan-benturan masa lalu, sekaligus memulai menatap masa depan desa baru yang lebih baik.

Pembentukan kembali nagari di Sumatera Barat merupakan contoh konkret integrasi antara adat dan desa. Penciptaan kembali (recreating) nagari relatif berhasil menyatukan antara adat dan desa negara ke dalam wadah nagari, meski sekarang nagari tidak menyerupai “republik kecil” seperti dulu. Para ninik-mamak penghulu adat memang masih sering bernostalgia ke masa lalu, tetapi prinsip tali tigo sapilin cukup berhasil menyudahi benturan antara agama, adat dan hukum negara, dan tantangan nagari ke depan tampaknya identik dengan tantangan yang dihadapi desa-desa di Jawa, yakni distribusi kewenangan dan keuangan serta fasilitasi capacity building untuk nagari.